城市发展正经历一场从“面子”到“里子”的深刻变革。10月24日在中共中央近日举行的新闻发布会上，国家发展改革委党组书记、主任郑栅洁宣布，“十五五”时期预计将建设改造地下管网超过70万公里，新增投资需求超过5万亿元。这一重磅规划，标志着我国城市更新行动进入加速阶段，城市高质量发展从注重外在形象向夯实内在基础转变。
一、战略升级：从“补短板”到“生命线工程”
地下管网作为城市的“生命线工程”，其政策定位已实现历史性跃升。郑栅洁主任的表态，将地下管网建设从单纯的基础设施“补短板”，提升为“新型城镇化战略核心抓手”。这一转变彰显了国家对城市安全韧性和民生保障的深度考量。
回顾政策演进路径，这一战略升级早有端倪。2024年10月，国家发改委就曾指出地下管网是增量资金需求的重点领域，当时预计未来5年改造规模近60万公里、投资约4万亿元。如今，“十五五”规划将目标上调至70万公里、5万亿元，显示出国家对城市地下基础设施建设的重视程度持续加码。
根据《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》，“十五五”期间地下管网建设将聚焦“人口密度高的中心城区”和“关键民生领域”，真正实现从“重地面”到“重地下”的发展理念转变。这一转变不仅关乎经济增长，更承载着提升城市韧性、保障民生安全的深远意义。
二、历史对比：从“量”到“质”的根本转变
理解此次规划的突破性，需要回望我国地下管网建设的历程。2000-2015年是我国管道建设的“增量扩张”期，年均建设规模16-17万公里。截至2015年，仅城市供水、排水、燃气、供热四类市政管线总长已超198.3万公里，是1980年的28.2倍。
然而，这一阶段存在“重建设、轻维护”、“技术标准低、智慧化不足”等突出问题。例如，供水管网漏损率长期高于15%，远高于发达国家8%的水平；大量灰口铸铁燃气管网运行超20年，安全隐患突出。
与历史时期相比，“十五五”规划呈现三大核心转变：
投资强度显著跃升。70万公里建设目标虽与2000-2015年总量持平，但5万亿元投资意味着单位公里成本达714万元，较历史时期大幅提升。
建设重心转向存量。从“新建管网”转向“老旧管网更新”，改造占比预计超60%，建设难度更高、技术要求更严。
智慧化全面融合。物联网、大数据、AI技术将全面嵌入管网建设运维，推动“传统管网”向“智慧管网”转型。
三、投资结构：四驾马车并驾齐驱
“十五五”地下管网投资呈现“给排水主导、燃气热力并重、综合管廊突破”的清晰结构。
供水管网投资占比约32%。我国现有城市供水管网约110万公里，其中超20%已达或超设计使用年限。“十五五”期间，供水管网改造将重点攻坚材质迭代、漏损治理、超限改造三大方向，通过智能流量计、管网压力调控系统，将漏损率控制在10%以内。
排水管网投资占比约28%。城市内涝与水环境恶化是排水管网面临的核心问题。我国现有城市排水管网约80万公里，但部分城市排水系统设计标准偏低。“十五五”排水管网建设将围绕“韧性+环保”展开，重点推进内涝治理、雨污分流、老旧更新。
燃气管网市场占比约29.4%。燃气安全关乎民生，我国现有城市燃气管网约85万公里，其中老旧管网占比超30%。“十五五”燃气管网改造将实现“全链条升级”，全面淘汰灰口铸铁管，评估改造超20年的老旧管道，同步安装智能燃气表、泄漏监测传感器。
综合管廊预计新增投资3000亿元。作为地下管网的“升级版”，综合管廊可彻底解决“马路拉链”问题。预制装配式工艺使单位造价较传统现浇工艺降低15%，采用PPP模式为主，政府占股34%、社会资本占股66%，优先在京津冀、长三角、粤港澳大湾区等地区落地。
四、产业链机遇：四大环节深度受益
地下管网建设涉及“规划设计-管材制造-工程施工-智慧运维”四大环节，每个环节都将迎来重大发展机遇。
管材制造是核心受益环节。管材占工程总投资的30%-40%，“十五五”期间仅管材需求便超1.5万亿元。球墨铸铁管领域，新兴铸管作为全球龙头，市场份额超30%；混凝土管领域，青龙管业作为PCCP龙头，在大型输水项目优势明显；塑料管领域，伟星新材、中国联塑在燃气、供水领域各有侧重。
工程施工环节由基建“国家队”主导。隧道股份、中国中铁、中国铁建等地下工程经验丰富的央企，凭借资金与技术优势，将成为项目承接主力；地方国企如上海建工、宏润建设等在区域市场优势明显。
规划设计环节最先享受政策红利。深水规院、中国电建市政集团等具备甲级资质与数字化能力的企业，将率先承接全国范围内的规划订单。
智慧运维环节成为技术驱动的高成长赛道。随着管网智慧化升级，数字政通、新天科技等企业在传感器、数字化平台领域布局深厚，需求将持续爆发。
五、资金保障：多元化投融资机制创新
面对5万亿元的巨额投资需求，我国正在构建多元化的资金保障体系。
中央资金持续倾斜。过去两年，中央预算内投资、增发国债及特别国债资金已安排超过4700亿元支持城市更新。未来几年，中央财政计划补助超200亿元支持城市补齐基础设施短板，探索建立可持续的城市更新机制。
创新融资模式加速推广。政策明确将部分收益性较强的更新项目纳入地方专项债支持范围，鼓励采用PPP新机制与基础设施REITs等方式吸引社会资本参与。金融机构积极加大信贷投放力度，保险、信托等机构通过债权投资、股权投资等多种方式提供金融支持。
六、深远影响：推动城市高质量发展
城市更新不仅让人居环境明显改善，还将对稳增长、扩内需、促转型起到积极作用。据业内测算，“十五五”期间城市更新市场总容量约20万亿元，其中地下管网升级投资约5万亿元。
城市更新能有效带动消费扩大内需。我国城镇现有房屋总量662亿平方米，市政管网达360多万公里，更新改造需求巨大。通过盘活利用低效土地与老旧建筑，可以直接带动钢铁、建材等上游产业，同时促进家具、家电等领域消费。
更重要的是，城市更新成为培育城市发展新动能的重要抓手。在推进过程中，通过创新研发和推广应用绿色、低碳、智慧的新技术、新产品，有助于推动城市产业和科技创新发展，加快经济发展方式转型升级。随着城市发展从“重面子”转向“重里子”，5万亿地下管网投资不仅关乎经济增长，更承载着提升城市韧性、保障民生安全的深远意义。这场规模空前的“地下革命”，正悄然推动中国城市向更高质量、更可持续的方向发展。
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