地下市政管网是城市供水、排水、燃气、热力系统的基础载体。随着服役年限增加，存量管线老化问题逐步凸显，在极端天气条件下，各类设施隐患更易暴露，对城市安全运行构成持续挑战。先来看几组数据。全国城镇排水管网约95万公里、供水管网约115万公里、燃气管网约104万公里，长期高负荷运转。城镇房屋中31%是2000年以前建造的，与之配套的地下管线同样进入了老化期。另一边，土地出让收入从2021年峰值的8.7万亿元回落到2025年的4.15万亿元，地方债务偿还进入高峰，靠卖地覆盖市政建设的老路越走越窄。
2025年7月，中央城市工作会议时隔十年再次召开；2026年5月，国务院印发《城市更新“十五五”规划》，这是城市更新领域第一部国家级专项规划，据专业机构测算“十五五”期间城市更新市场总容量在15万亿至20万亿元之间。这其中，地下管网是少数同时挂着“投资、安全、民生”三块牌子的领域，其更新改造也成为存量城市提质阶段必须系统推进的一项基础性工程。
一、战略方位：管网为什么在这个时点被推到台前
（一）发展阶段之变：城镇化的增速换挡
2025年中央城市工作会议作出一个判断：我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。这是高层首次公开调整对城镇化阶段的表述。
数据可以对照着看。2015年上一次中央城市工作会议召开时，城镇化率为57.33%；2024年为67%；2025年达到67.89%。按照规划，“十五五”末城镇化率接近70%。国际经验表明，城镇化率越过70%之后增速多会放缓，近三年我国城镇化率年均提高0.76个百分点，已经能看出换挡的迹象。
增速换挡，不意味着没有空间。对标主要发达国家现状，保守估计我国城镇化率还有10到15个百分点的上升空间，对应新增城镇人口1.5亿至2亿，由此带来新增供水管道10.5万至19万公里、新增排水管道11万至16万公里、新增天然气管道8万至16万公里、新增热力管道8万至12万公里。增量仍在，但城市工作的重心已经从“铺新摊子”转到“经营好存量”，这是理解管网投资的前提。
（二）功能定位之变：从配套工程到安全底线
过去谈管网，多把它当作道路、楼盘的附属配套，跟着项目走、埋下去就算完成。这次会议的安排换了位次。
会议通稿在总体要求中新增“牢牢守住城市安全底线”，并把“着力建设安全可靠的韧性城市”单独成段，明确提出“推进城市基础设施生命线安全工程建设，加快老旧管线改造升级”“统筹城市防洪体系和内涝治理”。水、气、热、排水这些埋在地下的管线，第一次在城市工作的顶层部署里和“安全”直接绑定。
住建领域与“六张网”的关系也随之清晰。“六张网”即水网、新型电网、算力网、新一代通信网、城市地下管网、物流网。住建部虽不是总牵头部门，却直接主管其中的城市地下管网，涵盖城市供水、排水、污水、燃气、热力管线和地下综合管廊，负责制定标准、下达改造任务、推进生命线工程、统筹综合管廊建设并配合争取国债资金。
“十五五”期间，全国要建设改造城市地下管网约77万公里，分项任务如下：
任务表排到这个颗粒度，意味着未来五年管网改造是刚性的、带数量约束的工程，地方可以对照缺口逐年安排，而不是想做多少做多少。
（三）建设逻辑之变：从分段直埋到全域统筹
传统管网的毛病，行业内都清楚：给排水、电力、燃气、通信各管一段，道路反复开挖，“拉链马路”年年上演；堤防、管网分段建设，标准不统一，出了问题先分责任再处置。
新的建设逻辑强调“先普查、再划单元、后定项目”。2025年5月住建部、发改委印发的《城市地下管网管廊及设施建设改造实施方案编制指南》要求，各地在全面普查老旧管网底数的基础上，优先改造老化严重、影响运行安全的区域，合理划定更新改造单元，明确分年度改造计划和项目清单，统筹燃气、供水、排水等设施的建设时序，避免反复开挖和重复建设。
综合管廊是这套逻辑的集中载体。它把市政、电力、通信、燃气、给排水、热力等各类管线集于一体，在道路地下建造集约化隧道，配有检修口、吊装口和监测控制系统。虽然一次性投资高于直埋，但使用周期长、对管线保护好。政策早已明确：凡建有综合管廊的区域，各类管线必须全部入廊，管廊以外区域不得新建管线；规划层面则要求合理布局干线、支线和缆线管廊有机衔接的管廊系统。
二、项目生成：一个能报上去的管网项目是怎么谋划出来的
（一）规划入轨：先有“身份”，再谈资金
地方项目申报中央资金，第一步往往卡在层级上。同样是一段供水管网改造，写进了上位规划、进入了项目库的，和只在本级盘子里的，走的通道、拿到的支持差别很大。
第一步入规。 把项目写进本级及上位的城市更新规划、地下管网建设改造实施方案，取得规划依据。这里有一个硬约束：《城市地下管网管廊及设施建设改造实施方案》是申请超长期特别国债等资金的重要依据和必要条件。首期实施方案期限为2024至2028年，未来五年的重点任务和重大项目都要落在里面。没有编制实施方案的地区，即便个别项目通过打包方式进入申报，也不具备可复制、可推广的意义，从合规性和日后审计角度看，方案这一课迟早要补。
第二步入库。 进入国家重大建设项目库，取得唯一项目代码。这是申报所有中央资金的前置门槛，未入库属于国债申报的“黑名单”情形。
第三步进清单。 争取纳入省级专项规划、重大工程清单。中央预算内投资优先支持纳入省级以上专项规划的重大项目，零散小项目很难入库。
以长治市公共供水管网漏损治理项目配水管网改造工程为例，这个总投资约1018.30万元、由企业自筹的项目，可研报告是在《长治市总体规划》《长治市城市给水管网专项规划》等规划和政策导则指导下编制的，且当地已建立较完整的供水管网地理信息系统，管网现状清楚，项目推进就顺。它的另一条经验是“管随路走”：协调道路权属单位，结合市政道路和背街小巷改造同步更换管道，避免拉链式工程。项目虽小，规划依据和实施时序都站得住。
（二）片区统筹：把公益性子项装进有现金流的盘子
管网项目里，排水防涝、雨污分流、隐患管道更换公益性强，自身几乎不产生收入；而供水、燃气、供热改造有稳定的收费来源。各类中央资金中，专项债明确要求项目有收益、能自求平衡，纯公益项目单独申报走不通。这就需要在谋划阶段做组合。
常见的组合方式有三种。
一是按更新单元打包。 以一个片区、一条道路为单元，把排水管网、内涝治理等公益性内容，与供水、燃气、供热等有收费的内容放进同一个项目，用水费、供热费、燃气费形成的现金流平衡整个盘子。地上的老旧小区改造、道路大修与地下的管网更换同步实施，也能避免重复开挖、共享建设成本。
二是按功能复合打包。 综合管廊项目本身就是多管线复合的典型。需要注意专项债的具体口径：综合管廊一般要求不少于3舱，入廊费和运维费收费标准经物价部门核定，入驻管线单位不少于3家；管网改造类项目要求漏损率控制在8%以内，收益体现为水费、热费、燃气费差价；城市防洪工程按百年一遇标准建设，收益为防洪保安费和关联土地增值收益，需明确保护人口不少于50万人，配套商业地块要有明确出让计划。
三是按“厂网一体”打包。 污水处理把厂区和管网作为一个系统谋划，是政策明确鼓励的方向。2025年中央城市更新意见提出加快建立污水处理厂网一体建设运维机制，中央奖补资金和中央预算内投资都把污水管网“厂网一体”作为支持重点，避免出现“厂子建好了、管网接不进来”的半拉子工程。
打包有一条底线：收益要真实。收费要有价格批复和历史数据支撑，土地出让收入只能作为补充，项目财务平衡要建立在使用者付费上。形式化的“肥瘦搭配”——经营性收益撑不起过高的公益配套，甚至用阴阳合同约定财政兜底，审核和审计都过不去。
（三）韧性赋能：智慧化从加分项变成标配
管网项目的智慧含量，这两年权重明显抬升。2024年12月中办、国办《关于推进新型城市基础设施建设打造韧性城市的意见》提出，对供水、排水、供电、燃气、热力、消火栓、综合管廊等设施进行数字化改造，建立地下管网“一张图”，实现规划、建设、运维、管理全流程的三维立体智慧管控，并要求新建市政设施的物联设备与主体设备“四同步”——同步设计、同步施工、同步验收、同步投入使用。
从国债项目的口径看，供水、排水、燃气、污水、供热五类管网都在支持范围内，投向偏向排水，以改造为主，约80%的项目带有智慧化内容。这组口径很能说明问题：智慧化已经从可选项变成项目的默认配置。
县域能做到什么程度，贵州绥阳县排水设施信息化建设项目提供了一个样本。绥阳地处乌江流域，有河流80条、水库36座，已投入约6亿元建成17座生活污水处理厂、配套管网321.5公里，实现城镇污水处理全覆盖。针对地下水丰富、管网错搭漏接、部门分段管理的问题，当地按“一张网、一大脑、一体系、六场景”的架构搭建智慧水务平台，录入321公里管线、87公里新建管线和8313座检查井节点信息，安装水质、液位监测设备，对污水处理厂、排水户和城区内涝实行智慧监管，破损、溢流问题由数据自动预警并派发巡检任务。县域财政和技术力量有限，平台可以分步建、先把底数和关键节点管起来，不必一步到位。
燃气领域看海宁。海宁2020年成为住建部新城建专项试点，2021年参与浙江省“城市生命线—管道燃气”场景建设，做法可以拆成两层。一层是改造三类基础设施：门站和LNG储配站数字化可视化、调压站无人值守并加装周界警戒、阀门井和相邻地下空间安装泄漏检测设备、调压设备加装压力远传，用户端安装物联表计和报警器；另一层是搭建智能运营中心和用户服务平台两级平台，形成“端—边—脑”的数智体系，对第三方施工、泄漏、压力异常实行监测报警和闭环处置。
这两个案例的共同启示是，智慧化的顺序应当是先摸清家底、补齐感知设备，再谈平台和算法；连管网走向、检查井位置都没搞清楚就上大屏，钱花了也用不起来。
（四）梯度储备：让项目等资金，别让资金等项目
中央资金的申报窗口很短。等通知下来再启动可能会错过窗口期。
项目库建议分三层滚动管理。第一层是概念项目，只有建设方向，用于跟踪政策、提前布局；第二层是前期项目，可研和各项手续已经启动，目标是一年内具备申报条件；第三层是成熟项目，可研批复、用地预审、环评等手续基本齐备，资金一下达即可开工。三层之间保持滚动转化，任何时点都有一批项目处于不同阶段。
三、资金适配：五类资金各有各的用法
（一）五类资金的属性画像
投向管网的中央层面资金，主要有中央预算内投资、超长期特别国债、地方政府专项债、中央奖补资金，以及严格意义上不算国家资金的新型政策性金融工具。2026年的基本盘子和规则如下：
合计看，2026年中央类型资金中可用于地下管网的规模预计在4000亿元以上。
中央预算内投资的规模逐年走高，2021年6100亿元、2022年6400亿元、2023年6800亿元、2024年7000亿元、2025年7350亿元、2026年7550亿元，其中中央本级支出1420亿元、对地方转移支付6130亿元，2026年6月下达完毕，2026年资金向“六张网”及重点领域倾斜。
超长期特别国债1.3万亿元的内部构成为：8000亿元用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设（1600亿元专项用于地下管网），2000亿元支持大规模设备更新。
预算内投资和国债有三点区别：资金来源上，预算内是纳入预算的政府自有资金，以转移支付下达，国债是债务性资金；投向上，国债更多用于急难险重、安全能力建设等非经营性项目，预算内范围更宽，偏基本民生和普惠领域；方式上，国债以直接投资、投资补助为主，预算内可采取直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息等多种方式，杠杆作用更强。
地方政府专项债 2026 年拟安排 4.4 万亿元，是地方管网项目的重要资金来源。2025年纳入储备的项目中，保障性安居工程和城市更新领域共 3642 个，专项债资金总需求 2.2 万亿元，当年实际发行 4100 亿元；市政基础设施（含地下管线管网）领域共 3661 个，专项债总需求 1.6 万亿元，当年实际发行 2493 亿元，需求与发行的缺口对应着申报空间与竞争烈度。2026 年专项债全面实行负面清单管理，仅明确无收益纯公益项目、楼堂馆所、形象政绩工程、非 A 级景区旅游项目、纯商业化产业项目五类禁止项，其余原则上均可申报；“自审自发” 试点在原有 10 省市及雄安新区基础上新增河北、江西、湖北、重庆四地，2026年上半年试点地区发行新增专项债 1.6 万亿元，占全国发行额的 77%；市政及产业园区基础设施约占每年新增专项债额度的三分之一，是占比最高的投向领域之一。
中央奖补资金，2025年入选北京、天津、唐山、包头、大连、哈尔滨、苏州、温州、芜湖、厦门、济南、郑州、宜昌、长沙、广州、海口、宜宾、兰州、西宁、乌鲁木齐；2026年入选晋城、鞍山、长春、无锡、宁波、马鞍山、泉州、烟台、洛阳、荆州、深圳、桂林、贵阳、昆明、银川。样板方向除管网和厂网一体外，还包括生活垃圾分类、建筑垃圾治理、综合杆箱、危旧桥梁、机械停车设施，以及历史文化街区、老旧小区、口袋公园等片区更新。
新型政策性金融工具2026年扩充到8000亿元，覆盖数字经济、人工智能、低空经济、消费基础设施、绿色低碳、农业农村、交通物流、市政和产业园区八大领域，全部用于补充项目资本金。它可以做资本金搭桥：先以专项基金投入补上资本金缺口，待专项债发行、资金到位后再将基金置换退出，解决资本金“到位晚一点”的问题；叠加政策性银行中长期贷款，能够匹配管网资产长周期、准公益的特征，弥补商业信贷期限错配。
（二）四类典型项目的资金组合
第一类，纯公益性民生项目，以中央预算内投资为主。 病险隐患管网更换、排水防涝通道、雨污分流等没有经营收益的内容，优先走预算内投资，按区域比例补助，剩余由地方财政配套。这类项目硬凑专项债，收益测算做不实，反而容易被退回。
第二类，有稳定收费的经营类项目，以专项债为核心。 供水、燃气、供热管网改造和规模化水厂，现金流来自收费，适合专项债主导，配套商业银行贷款；资本金存在缺口时，由新型政策性金融工具以基金方式投入，待专项债发行到位后置换退出，解决资本金“到位晚”的时间差问题。专项债做资本金需符合本省比例上限。
第三类，跨区域、大体量骨干项目，以国债为主。 总投资5000万元以上、纳入规划和项目库的大型管网、管廊、防洪工程，争取国债补助，地方和企业自筹配套，资本金缺口由政策性金融工具补充。国债前期工作要提前做，资金节点和工程节点要对齐。
第四类，片区综合更新项目，多渠道叠加。 一个片区同时包含排水防涝、供水供气改造、污水厂网一体和智慧化内容的，预算内资金支持公益子项，专项债支持有收益的子项，国债支持其中的骨干工程，政策性金融工具补充整体资本金。前提是子项之间切分清楚，每类钱对应符合其投向的内容，同一建设内容不得重复申报同级财政资金。
（三）申报中不能碰的红线
投向方面，严禁捆绑景观绿化、亮化美化、广场提升、商业管线迁改、楼堂馆所、房地产开发、商业综合体、主题公园和形象政绩工程；少量夹带的整体项目不予支持。纯日常运维养护、维修保养项目不在支持范围，资金只给更新改造工程。乡镇、农村管网不在城镇国债支持范围内，城镇优先；排涝通道项目按现行口径需在城镇开发边界内。产权不清晰的项目不能申报。
债务方面，城市更新项目深度涉及土地整理、征拆安置和市政配套，是隐性债务高发区。2025年8月财政部公开通报6起隐性债务问责典型案例，包括厦门国有企业垫资建设32个安置型商品房、成都国有企业垫资建设市政道路等公益性项目并代政府缴纳轨道交通专项资金。将公益性项目通过国企垫资、承诺回购、保底收益等方式转嫁，会形成政府未来刚性支出责任，任何形式的保底、回购、担保、固定收益承诺都在严禁之列。毛地出让中约定开发商垫资拆迁、溢价返还，以及明面上市场化合作、私下协议财政兜底的“阴阳合同”，同样属于查处对象。
材料方面，未批先建、手续不合规、材料弄虚作假、未入库均属黑名单；项目单位被列入严重失信主体名单的，一律不得申请；严禁多头、重复申报已获得其他中央资金支持的建设内容。资金申请报告和实施方案属于必备材料，个别地区反馈“不需要”，多为打包申报的特殊情况，不能当作通例。
四、长效闭环：建完之后的事，要在开工之前想清楚
（一）跨部门协同：解决“各埋各的管”
管网项目牵涉住建、发改、财政、自然资源、生态环境、城管、水利以及供水供气供热等多家权属单位。分头谋划、分头上报，项目必然碎片化。
通行的有效做法是由政府分管领导牵头成立工作专班：住建部门负责项目谋划和行业管理，发改部门负责规划衔接、入库和资金申报统筹，财政部门负责配套和债务风险管控，自然资源部门负责用地保障，生态环境部门负责环评，各管线权属单位负责本专业设施的改造和入廊。专班统一项目储备、统一申报口径、定期调度。片区内分属不同部门的河道治理、城市排涝、管网改造、老旧小区整治，由专班统筹打包成一个综合项目，既提层级，也便于资金拼盘。
（二）运营前置：在可研阶段就回答“谁来管、怎么收费”
重建设、轻运维是老问题了，直接后果是水费收不上来、设施老化快、新的隐患继续积累。全生命周期管理要求把运营问题前置到可研阶段：运营主体是谁、管护机制怎么建、收费标准如何定、运维经费从哪来，都要在立项时写清楚。
价费改革已经在多地推进。政策层面提出建立健全公用事业收费动态调整机制，污水处理领域加快推进“按效付费”，建立以污染物收集处理效能和水环境质量提升为导向的考核机制。江苏扬州稳慎推进成本合理分担，合理上调管道天然气价格，完善污水处理成本分担；福建厦门、广东广州、深圳、肇庆等地细化入廊收费和维护费标准，探索“谁受益、谁付费”。北京出台城市更新项目库管理办法，对储备项目和实施项目实行动态管理，项目具备实施条件后及时转入实施。这些机制的意义在于让运营方有稳定收入、让管网有人养护，也让项目申报时的收益测算有现实依据。
（三）市场化运维：把存量资产的价值释放出来
管网资产长周期、准公益的特征，适合与政策性金融工具和政策性银行中长期贷款搭配，弥补商业信贷期限错配的短板。运营环节可以根据项目条件选择委托运营、特许经营等方式，引入专业企业承担巡检、检漏、抢修和平台运维，政府按标准和绩效付费。
具备条件的成熟资产，还可以通过基础设施REITs、资产证券化等方式盘活，回收资金再投入新的改造，形成存量带增量的循环。城市更新基金、商业银行专项贷款也在各地的资金来源清单中。对地方而言，谋划新项目的同时梳理一批产权清晰、运营稳定的存量管网资产，两条腿走路，比单纯争增量资金更从容。
结语
城镇化发展重心转向存量提质，地下管网作为城市运行的地下骨架，其改造工作贯穿项目策划、资金统筹、工程实施与长效运维全流程。依托十五五阶段配套的规划空间与多元资金工具，管网改造不再是零散的管道修补，而是对城市生命线系统的整体性梳理与升级。随着成片更新单元陆续落地，埋在城市地下的基础设施，将持续支撑城市平稳运行，为后续城市更新工作打下更扎实的底层基础。
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